“新华视点：财政部频出重拳意在何处？”

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继6个部门上月联合发文规范地方政府举债融资行为后，财政部2日再次发文，指出地方借口政府购买服务改变举债问题。

官方数据显示，截至2016年底，中国中央和地方政府债务余额27.33万亿元，负债率36.7%，债务风险总体可控。 但是，一些地区存在不同程度的违法债务担保问题，个别地区偿债能力减弱。 财政部这次的矛头指向了以政府购买服务为借口改变杠杆作用的问题，对地方政府、金融机构、社会资本会有那些影响？

对政府购买服务显示否定的名单

在《财政部关于坚决制止地方以购买服务名义非法融资的通知》中，财政部指出政府购买服务复印件时，有预算编制的基本公共服务项目很重要，并确定应列出负面清单。

——政府不得购买原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、改建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为服务项目。

——严禁将铁路、公路、机场、通信、水电燃气以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等行业的基础设施建设、土地超前开发、农田水利等建设工程作为政府采购服务项目。

——严禁将建设工程和服务包装化作为政府的服务采购项目。

——严禁将金融机构、融资租赁企业等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

中央财经大学中国公共财政政策研究院院长乔宝云对记者说，通知标题中出现了“坚决制止”的说法。 事实上，一些地方政府融资花样繁多，防不胜防，遏制和预防政府购买服务的适用、滥用十分迫切。 “此时制定一个否定政府购买服务的清单是非常及时和必要的。 ”

财政部相关人士也坦言，部分地方以购买政府服务的名义进行举债融资，存在违法违规扩大政府服务购买范围、延长服务购买期限等问题，“加剧了财政金融风险”。

今年1月，财政部通过内蒙古自治区交通运输厅与区高级公路建设开发有限责任企业签订《代购服务合同》，在建设期及建设期后第1-17年或18年购买服务资金支付项目建设资金，支持该企业作为履约主体，向农业快速发展银行贷款105.5亿元

在江苏，经核查后，常州市金坛区政府(甲方)于2015年与金坛市城市建设开发总公司)乙方)签订了购买服务《委托代建合同》，后者代理新城东苑建设项目。 随后，两者与金坛建设产业集团有限企业(丙方)签订三方《债权确认协议》，确定乙方将基础债权全部无偿转让给丙方。 2016年3月，丙方以新城东苑建设项目应收账款为还款来源，向方正东亚信托有限责任企业贷款5亿元，要求出具财政承诺书。 月末，金坛区财政局下发相关承诺书，确定将项目融资金纳入全区债务管理范围。 这是典型的政府购买服务的举债行为。

打开前门堵住后门，多做管理防范风险

事实上，从债务限额管理、预算管理、风险判断和预警，到风险案件应急处置、不履行债务的分类处置、完整的监管体系等，近年来，我国政府致力于构建地方债务风险管理的“全链条”。 剥离“堵后门”融资平台企业的政府融资职能，坚决阻止地方政府向杠杆融资转型，同时我国也适时“打开前门”，构建规范的地方政府杠杆融资机制。

6月1日，财政部和国土资源部联合发布《地方政府土地储备特别债券管理办法(试行)》，确定各省级政府允许发行土地储备特别债券，以合法规范办法保障土地储备项目合理融资诉求。 这是中国首次按地方政府性基金收入项目分类发行特别债券，被视为中国版“市政特别债务”，标志着地方政府特别债券管理迈出了重要一步。

分析师认为，财政部提出措辞严厉、比较政府购买服务混乱的意见，是前期一系列拥堵政策的延续，凸显了其突出问题导向、推进既定政策落实的决心和韧性。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，通知的一大核心文案出现在预算管理方面，预算在先，后购买服务。 “这意味着政府购买服务只限于财政支出方面，不能突破现有的政府预算收入规模，也不能因此而谋求增加融资收入。 ”

意见还禁止政府购买服务合同非法违反融资和利用虚构的政府。 金融机构涉及政府购买服务的融资审查必须符合政府预算管理制度的相关要求 地方政府及其部门不得购买服务合同为建设工程举债，政府购买服务向金融机构等贷款，也不得以任何方式虚构或超越权限签订应付账款合同支持融资平台企业等公司融资。

乔宝云认为，如果没有金融机构的协助，地方政府的违规融资一般很难实现。 这是因为要制止违法违规融资，就必须对借贷双方下手。

交通银行金融研究中心首席产业拆师王伟表示，新规将推动商业银行等金融机构进一步规范管理目前大额政府购买服务融资等各种融资模式。 “在中央相关文件连续规范和提示下，预计各金融机构将从更加认真、认真的角度，深入理解、准确认知、合规化解决包括PPP、产业基金、政府采购服务在内的各种融资模式，比较有效地提高风险防范水平。 ”

初步实现对地方政府违法融资防范的全面覆盖

新发表的意见还指出，各地要切实做好政府采购服务新闻发布工作，确保政府采购服务项目及其预算配置的真实合规、新闻发布的透明度，确保可查询、可追溯，保障承办主体、金融机构的合法权益

上海财经大学公共政策管理研究院副院长郑春荣指出，上月6个部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，此次准确到政府购买服务行业，财政部门对政府购买服务的范围和复印件等进行了“积分监控”，政府

财政部有关人士表示，随着一系列文件的出台，我国初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法融资办法的政策防范。

一些专家担心，地方政府的隐性债务方法多种多样，隐性债务的凸现和全面监控目前并不容易。

E20研究院执行院长薛涛认为，财政部近期发布的通知“对比性强，措施有效”，关键还是要看执行情况。

中国人民大学国家快速发展和战术研究院副院长聂辉华表示，要预防地方政府的非法举债融资，遏制地方官员的“政绩冲动”非常重要。 乔宝云也认为，要建立防范政府债务风险的长效机制，光加强地方债务管理还不够，有必要进一步深化财政体制和经济体制改革，特别是政府职能的转变。 然后，从地方政府不敢触碰红线到不想触碰，建立更加激励兼容的政府间财政关系。 本公司“本视点”记者刘红霞、申铖、郁琼源